企业化管理事业单位政府采购预算管理对策
文任颖
企业化管理事业单位是我国事业单位中非常特殊的一种形式。
它在坚持事业单位性质不变的前提下，为了提高公司的社会效益和经济效益，对公司采取企业化管理模式，因此，企业化管理事业单位兼具事业和企业两种性质。
企业化管理事业单位的财务会计一般在采用企业会计准则的同时，根据《政府采购法》第二条适用范围的规定，鉴于使用事业单位身份和财政筹资的事实，企业化管理事业单位应当执行政府采购法，但由于企业化管理的特点，在实务中其政府采购
结合自身从事政府采购管理工作的实践，认为存在诸多问题的根源在于企业化管理事业单位政府采购预算管理粗放、执行不严。
一是政府采购预算未全面编制，预算编制有漏洞。
企业化管理事业单位大部分是财政差额补贴的事业单位，一般有一定数量的比较稳定的经营收入，对经营收入不能弥补经营支出的部分，多有国家财政补贴。
因此，在收入方面，企业化管理事业单位的资金来源并不单一，既可能有纯粹的财政资金，也可能有自身的经营收入，还有下属企业支付利润的投资性收入。
多年来，一些企业化管理事业单位负责人对政府采购的主体、资金、范围存在错误认识，认为上述资金来源中，只有使用财政资金的采购需要执行政府采购法，非财政资金为自筹资金，不需要执行政府采购法，这部分是企业企业
这种错误认识是政府采购预算编制不完善、出现遗漏的根源。
一些单位在编制预算过程中多年没有编制过政府采购预算，只是以项目预算的形式替代政府采购预算。
根据《政府采购法实施条例》，政府采购法所称财政性资金，是指纳入预算管理的资金。 另外，根据我国预算法的有关规定，以及实践中有关国家监管部门的要求，事业单位全部收入应当全部纳入预算管理。
因此，企业化管理事业单位的全部资金都是财政性资金，无论使用何种资金来源，在进行政府采购活动时都要编制政府采购预算。
二是政府采购预算编制粗放，准确度低。
根据政府采购法，政府采购工程进行招标的，由招标法而不是政府采购法规范。
因此，在实务中，政府采购主要涉及货物、服务类项目以及非招标采购的工程类项目，其中货物和服务类项目占政府采购的大多数。
在预算编制的精细度上，相对来说，工程类项目大多采用工程量清单计价的方法编制预算，预算数按分部分项工程项目清单、措施项目清单、其他项目清单、规费税费项目清单进行汇总，准确性和科学性较高。
而政府采购货物服务类项目目前还没有统一的预算编制方法，在预算编制过程中“见顶”、经验收现现象十分明显，许多项目尤其是非财政性资金的政府采购预算项目编制准确率较低。
结果表明，进入采购实施阶段后，擅自变更、追加预算的情况层出不穷，最终采购预算与进入招标投标阶段的最高投标价格差距极大，政府采购预算没有实现硬性约束。
三是政府采购预算与决算脱钩，政府采购绩效评价走形式。
目前，政府采购预算与政府采购决算还没有有机统一。
相比之下，我国建设项目已经有了比较完善的体制，建设项目的投资概算、设计概算、施工图预算、财务结算、竣工结算合起来称建设工程为“五算”，五算环相连、一脉相承，而竣工结算是其中最
相反，在政府采购中，预算和决算一体化的机制设计还不够完善，目前两者相关性不大，决算大多只是报告合同执行情况，绩效评价大多流于形式，也没有预算执行率的统计。
针对上述问题，结合工作实际，笔者建议从以下几个方面完善企业化管理事业单位的政府采购体制机制。
一是配备专门的采购机构和政府采购管理人员，大力推进政府采购全面预算管理。
目前，我国各事业单位一般设有专门负责预算编制、审核的部门，但往往没有专门负责采购的机构和人员。
这些公司的许多采购项目直接由业务部门委托采购中心和其他社会代理机构完成，整个政府采购过程几乎全部由业务部门人员组织实施。
从这些项目的预算编制情况来看，有财政资金直接保障的项目总体较好，一般在报批时编制政府采购预算，但财政资金的报批也多由业务部门直接负责； 没有财政资金，以单位采购方式进行的采购，往往没有编制政府采购预算。
为了解决无政府采购预算或政府采购预算编制缺失的问题，进一步加强内部控制，一个重要而有效的途径是设立专门机构，配备专门人员。
建议各机构根据实际情况设立专门部门。 编制政府采购金额较大且富余的机构，应当设立专门政府采购部门负责政府采购工作。 不具备上述条件的，也应当安排专人从事政府采购管理工作。
政府采购部门应当会同财务部门制定专门的政府采购预算编制指导方针将政府采购预算纳入全面预算管理
政府采购预算作为部门预算的重要组成部分，每年统一报机关最高决策机关批准，财政部门有规定的，政府采购预算应当同时报告财政部门。
政府采购的全面预算管理要求业务部门、采购部门、财务部门、审计部门等参与政府采购预算的编制和审查。 原则上应由业务部门编制预算，采购部门进行预算初审，财务部门、审计部门进行预算审核，预算审核完成后报决策层和财政部门审核。
二是把政府采购预算编制和采购需求管理紧密结合起来，提高预算编制精度。
财政部在2021年制定并公布了《政府采购需求管理办法》。 要求采购人员按规定开展采购需求管理各项工作，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。
按照财政部的要求，采购需求包括技术需求和商务需求，第七条明确采购需求应当按照部门预算(工程项目概预算)确定。
但在实际工作中发现，在政府采购预算申请过程中，很难确定预算的准确金额。
目前发改委立项的项目，在项目建议书和可行性研究报告阶段对如何确定投资估算都有比较详细的规定，相对准确。
企业化管理经营者无需使用自筹资金履行国家立项审批程序，只需在本企业立项即可。
许多事业单位内部没有国家项目那么严格的立项规范，也没有立项相关制度。
由于缺乏前期论证和研究环节，政府采购项目预算精度普遍不高。
严格按照《政府采购需求管理办法》确定项目需求，采用需求调查等方法确定项目预算，是提高项目预算编制精度的重要途径。 采购实施阶段需求确定进入单位预算编制阶段，必要时采购部门或财务部门也可聘请第三方评估项目需求、评估价格，提高项目预算编制精度。
三是规范政府采购预算执行，完善内部政府采购预算监管和绩效考核体制。
政府采购预算的执行应当与对采购产品和服务的验收、评估紧密结合。
企业化管理事业单位在公司内部建立采购后评价机制，由采购部门、业务部门及审计部门等多部门组成联合检查组进行采购检查。
对专业要求高的产品和服务，可以委托第三方进行专业测试。
同时，应将产品和服务的检查和未来使用情况作为预算执行和绩效评估的重要依据。
要完善预算执行监督管理体系，通过事业单位内部和外部监督强化政府采购预算执行效益。
财政部2020年公布了《关于开展政府采购意向公开工作的通知》，其中明确要求向社会公开采购意向，但采购意向中最重要的是采购需求概况和预算金额，因此政府采购预算应提前一个月向社会公开。
从某种意义上说，采购意向的公开对提高政府采购预算编制水平提出了更高的要求。
对预算执行不力、突击花钱的情况，要引入惩戒机制，使政府采购预算编制更加规范和科学化。
随着政府采购制度和事业单位体制改革的深入，政府采购预算管理对企业化管理事业单位的重要性日益凸显。
在此基础上，企业化管理事业单位要与时俱进，把政府采购预算作为预算管理的重要内容，通过加强预算管理提高政府采购资金使用效益，维护国家、社会公共利益和单位合法权益，促进廉政建设。
(作者是事业单位财务系统的资深员工)
(本文出版于《中国经济周刊》 2022年第14期)
2022年第14期《中国经济周刊》封面